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‘보편적 기본서비스’는 지불 능력과 상관없이 모든 사람이 자신의 필요를 충족하고 잘 지낼 수 있게 하는 필수적이고 충분한 서비스 또는 기타 활동들을 의미 |
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보편적 기본서비스는 두 가지 원칙 즉 집단책임과 공동필요에 기초하며, 공동필요를 충족하기 위해 집단책임을 실천하는 것 |
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보편적 기본서비스에는 의료서비스, 교육, 그 외 기존의 보편적 서비스가 포함되며 보편적 기본서비스는 아동 돌봄, 성인 사회적 돌봄, 주거, 교통, 정보와 같은 새로운 영역으로 확대되는 것이 필요 |
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보편적 기본서비스는 각 필요 영역마다 맞춤형 접근을 요구하며, 다른 국가들은 물론 기존 서비스에서 많은 교훈 도출 |
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보편적 기본서비스는 획일성이나 하향식 전달이 아니라 매우 다양한 집단 활동들로 사람들이 서비스 이용에 동등하게 접근할 권리를 가질 수 있도록 지역의 통제 아래 있는 다양한 조직들을 통해 경영 |
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보편적 기본서비스는 하향식 정치와 상향식 정치 사이에 새로운 역동성을 요구하며, 권한은 가능한 지방으로 이양되어야 하지만 국가는 네 가지 주요 기능 즉, 평등한 접근권의 보장, 표준의 설정과 시행, 자금의 조성과 투자, 사회적・환경적・경제적 결과를 극대화하기 위한 부문별 기능 조정 등을 유지 |
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보편적 기본서비스는 평등, 효율성, 연대, 지속가능성이라는 네 가지 차원에서 실질적인 편익을 창출 |
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보편적 기본서비스는 모든 사람이 생계소득을 얻을 수 있도록 더 관대하고 덜 조건적이며 덜 낙인을 찍는 사회보장 제도와 함께 시행 |
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보편적 기본서비스를 확대하는 계획은 충분하고 저렴할 수 있지만, 목적의 충돌과 자금 확보를 위한 경쟁으로 인해 충분한 보편적 현금 지급 제도와 함께 시행되는 것은 어렵다고 판단 |
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신자유주의 경제, 사회 불평등, 기후 변화 부정에 기반한 오늘날의 지배적인 정치적 합의에 반대해 근본적인 변화를 요구하는 운동이 늘어나고 있으며 보편적 기본서비스는 바로 그러한 운동의 하나 |
자료 : Anna Coote and Andrew Percy(2020). The case for Universal Basic Services, Polity: London.
□ 한국 국민의 삶에 대한 만족도는 낮고, 스스로 건강이 매우 좋거나 좋다고 느끼는 국민의 비중은 OECD 평균 수준의 절반에 미치지 못하는 상황
○ OECD 전체 삶의 만족도는 6.5/10점인 반면 한국은 5.9/10점에 불과
- 한국과 같은 고소득 국가에 속하는 유럽이나 북미의 선진국들은 대체로 6~7/10점대를 기록
○ 한국 국민은 응답자의 33%만이 건강이 좋거나 매우 좋다고 생각하여 유럽이나 북미 선진국들의 절반 수준에도 미달
- 한국은 일본과 함께 국민들이 스스로 건강이 좋지 않다고 생각하는 나라
- 건강이 좋다고 느끼는 국민의 비중이 낮은 이유는 한국 사회가 전반적으로 경쟁으로 인한 스트레스가 높고 삶의 만족도가 낮기 때문인 것으로 평가
보편적 기본서비스는 무조건적인 무료 또는 저렴한 공공서비스
□ 보편적 기본서비스(Universal Basic Services, UBS)는 지역(국가)의 모든 시민(거주자)에게 무조건적으로 무료 또는 저렴하게 제공하는 기본적인 공공서비스
○ ‘보편적(universal)’이라는 의미는 모든 사람이 지불 능력과 상관없이 자신의 필요를 충족하기 위해 충분한 서비스를 받을 권리가 있다는 것
○ ‘기본(basic)’이라는 의미는 사람들이 자신의 필요를 충족할 수 있는 필수적이고
(최소라기보다) 충분한 서비스
○ ‘서비스(Services)’는 집단적으로 창출되어 공익에 기여하는 활동을 의미
<보편적 기본서비스(UBS)의 등장 배경>
영국의 복지제도는 1979년 대처리즘의 등장으로 급격하게 축소되었다. 현재 영국의 복지 인프라는 EU 선진국들에 비해 상대적으로 불충분한 것으로 평가받는다. 특히 2008년 금융위기 이후 영국 정부가 예산 부 족을 이유로 공공서비스 투자를 축소하면서 공공서비스 확대의 필요성 이 계속 대두됐다. 보편적 기본서비스는 2017년 영국 유니버시티 칼리 지 런던(UCL) 세계번영연구소(IGP)의 미래를 위한 사회적 번영: 보 편적 기본서비스 제안 을 통해 발표되었다. IGP는 미래의 사회적 번 영을 위해 UBS에 대한 대중적 논의, 사회 인프라에 대한 지속 가능한 투자, 삶의 질 향상을 위한 공공정책 등을 제안하고 UBS를 통해 모든 사회 구성원에게 물질적 안전과 사회적 공헌, 민주적이고 자유로운 참 여를 보장해야 한다고 주장하였다. IGP는 ‘7대 보편적 기본서비스’로 기존의 기본서비스인 의료, 교육, 민주주의에 새롭게 음식, 주거, 교통, 정보 접근 서비스를 추가하였다.
보편적 기본서비스는 지불 능력이 아니라 필요에 따라 제공
□ 보편적 기본서비스는 지불 능력이 아니라 필요에 따라 제공되는 공공서비스
○ 보편적 기본서비스는 필요로 하는 사람은 누구나가 서비스를 이용할 수 있지만 서비스가 필요하지 않은 사람은 이용하지 않아도 되는 서비스
- 보편적 기본서비스가 되어야 할 부문과 서비스의 적격성은 서비스별 혹은 필요의 특성에 따라 결정
○ 보편적 기본서비스를 받을 수 있는 자격 조건은 서비스와 수당을 만들고 배분하는 결정에 참여할 정치적 권리와 함께 성별이나 민족성을 이유로 하는 부당한 대우로부터 보호받을 ‘소극적’ 권리 포함
□ 보편적 기본서비스는 서비스의 특성별로 맞춤형 접근 방식이 필요하지만 일반적 특성 공유
○ 민주적으로 선출된 정부가 공동필요를 충족하기 위한 집단책임을 실천하며 권한은 보충성 원리에 따라 가장 낮으면서도 적절한 단위, 예를 들어 지방 정부로 이양
○ 소유와 관리 방식이 서로 다른 조직들이 일련의 공익적 의무를 공유하면서 서비스 제공
- 주민과 서비스 이용자가 전문가를 비롯한 서비스 노동자와 긴밀하게 협력하여 서비스 설계와 제공에 참여
○ 가는 평등한 접근성 보장, 서비스 품질의 표준 설정과 집행, 자금 조성과 투자, 서비스 부문 간 기능 조정 등의 역할 담당
- 모든 사람이 필요에 따라 서비스를 누릴 수 있도록 비용이 저렴해야 하며 공정하고 포괄적인 적격성과 자격을 위해 규칙과 절차 필요
<보편적 기본서비스와 사회적 시민권>
한 국가 내에서 보편적 기본서비스의 이용 자격은 어떻게 될까? 토니 앳킨슨(Tony Atkinson)은 주민 참여에 기반한 자격 개념을 제시했다. 주민 참여란 사회적 기여를 하는 모든 활동으로 정규직이든 비정규직이든 혹은 구직자든 어떤 유급 직장을 가지든 무급 자원봉사 활동을 하든 주당 35시간 이내의 다양한 활동을 의미한다. 자격을 거주권이 아니라 주민들의 다양한 정체성과 권리에 기초하여 재해석하는 것이다. 이러한 관점에서 사 회적 시민권의 개념을 도입할 수 있다. 핀란드 헌법은 노동, 교육, 필수 불가결한 최저 생활과 돌봄, 사회보장과적절한 사회서비스, 보건 및 의료서비스 등에 대한 권리를 비롯한 '경제적, 사회적, 문화적 권리를 보장'하 고 있다. 이는 공정한 고용과 급여, 의료서비스, 주거, 사회보장, 건강한 환경의 보장, 문화적이고 사회적인 권 리 등을 포함한다. 사회적 권리가 실현되기 위해서는 법제화, 권리의 투명한 제도화, 절차적 권리 등이 보장되 어야 한다. 사회적 권리도 정치적 뒷받침이 필요하고 국가 제도를 통해 설립되고 유지돼야 한다.
돌봄, 주거, 교통, ICT 접근성 등을 우선순위의 보편적 기본서비스로
□ 보편적 기본서비스는 의료, 교육, 치안 유지와 같이 이미 보편적으로 시행하고 있는 서비스의 근본적인 개선을 포함
○ ‘아동 돌봄’은 조기 교육이자 아동들에 대한 집단책임으로 무엇보다도 우선적인 기본서비스
- 부모의 육아휴직이 끝날 때부터 의무 학교 교육을 시작하기 전까지 모든 아동에게 무상 또는 최소한 매우 저렴하게 보육 서비스 제공
- 아동 돌봄에 대한 지출은 사회적, 경제적 수익을 창출하는 합리적인 투자이며 다만 다양한 조건과 사회 집단에 맞게 공급되고 변함없는 충분한 품질의 서비스 유지가 중요
< 노르웨이의 아동 돌봄 서비스 Kindergarten >
노르웨이 정부는 포용적 지식사회를 만들기 위해서는 조기 교육이 중요하다고 평가하고 유치원(Kindergarten)의 품질 제고에 우선순위를 둔다. 아동들은 만 0세부터 5세까지 동일한 유치원에서 안정적이고 통합적인 돌봄 서비스를 받는다. 노르웨이는 1975년에 유치원법(Kindergarten Act) 을 제정하여 보육기관과 유아교육을 통합하고 영유아의 권리로 아동 돌봄 기관의 이용을 명시했다. 지방당국은 관련 지침을 제공하고 유치원을 관리한다. 아동은 1살부터 유치원에 갈 수 있는 법적 권리를 가진다. 유치원은 공공이든 민간이든 동일하게 관리된다. 아동들은 유치원에서 소통, 언어 및 글, 신체 운동, 음식과 건강, 예술, 문화와 창의성, 자연, 환경과 기술, 도량형, 공간과 형태, 윤리, 종교와 철학, 지역 커뮤니티와 사회 등을 배운다. 학부모들은 학부모위원회와 직원, 부모 및 소유자들 이 참여하는 협력위원회에 참석하여 교육활동에 대한 연간 계획을 작성하기 위해 협력한다. 노르웨이 유치원의 성공 요인으로는 정부가 보육 비용의 85%퍼센트 부담, 소득 비례 보육료 및 보육료 상한 설정, 엄격한 직원 자 격 규제, ‘합리적인’ 이윤 제한, 학부모들의 유치원 이사회 참여 등이 지적된다. 노르웨이 통계청에 따르면 2020년 기준 만 1~5세 아동의 92.8%가 유치원에 다니고 있고 전체 유치원 가운데 공립 유치원의 비중은 47%이다.
○ ‘성인 사회적 돌봄’은 성숙한 사회라면 집단으로 반드시 제공되어야 할 보편적 기본서비스
- 장애인이나 노쇠하거나 병약한 사회 구성원을 돌보고 지원하는 성인 사회적 돌봄 제도는 사전 예방적인 기능을 가지므로 높은 표준을 적용하고 폭리를 단속하면서 의료서비스와 사회적 돌봄을 위한 자금 통합도 필요
□ 보편적 기본서비스는 필요가 충족돼야 하는 새로운 분야까지 점진적으로점진적으로 확대추진
○ ‘주거’는 모든 사람의 기본 생활권을 실현하기 위해 안전하고 충분하며 저렴하게 거주할 수 있는 주거권 보장
- 투자, 규제, 보조금 등 집단적 개입과 함께 주택 공급의 증가와 재분배는 필수적
- 시장은 충분하고 저렴한 주택을 생산하지 않으므로 지방정부와 중앙정부는 규제, 공공 투자, 영리기업, 국가와 기타 비영리기관 간 파트너십 등을 이용해 시장을 형성하고 관리 필요
<저렴한 주택을 위한 다양한 시도>
저렴한 가격이란 상대적인 개념으로 가장 저렴한 가격의 주택도 일부 사람들에게는 감당하기에 어렵다. 국가는 저렴한 주택 공급을 위해 기반 시설, 토지취득, 건축, 개보수 등에 공공 자금을 투자하고, 토지와 부동산 투기 방지를 위해 법을 제정하고, 민간 개발업자가 추구하는 이익을 제한하며 국채를 발행하거나, 토지와 재 산에 과세하거나, 지역의 상점과 편의시설에서 수익을 창출하고, 임대와 판매에 따른 수익을 재투자할 수 있다. 코펜하겐과 함부르크에서는 공공이 소유하지만 민간기업처럼 투자 극대화와 수입 최적화를 목적으로 운영되는 공공자산기업(Public Asset Corporations)이 있고 토지를 모아 개발하는 몽펠리에의 특수목적회사 등도 있다. 시 당국이나 공동체토지신탁(Community Land Trusts) 등과 같은 시민 사회적 방식을 통해 토지를 공 동 소유로 하면, 토지는 공익을 위해 관리되는 공유 자산이 된다. 공동체토지신탁은 지역사회를 위해 사용되는 토지, 주택, 기타 건물을 관리하고 저렴한 토지 가격을 유지하기 위해 설립된 비영리조직이다. 토지를 취득 취득하여 토지의 소유권을 영구적으로 유지한다. 정부는 건설비용을 낮추기 위해 도시개발 계획과 공급에 대한 보조금을 이용해 토지 대부분을 소유함으로써 주택 공급 가격을 저렴한 수준으로 유지해왔다.
○ ‘교통’은 인간의 기본적인 건강과 행복, 일자리에 대한 접근성을 위해 보편적이고 필수적인 최소한의 물리적 조건
- 지불 능력이 아니라 필요에 따라 모든 사람이 이용할 수 있고 연결이 잘 되고 편리하고 안전한 무료 버스를 위한 적절한 자금 지원이 필요
○ ‘정보’ 서비스는 디지털 시대의 당연한 생활 필수 서비스로 정보통신기술을 공공재로 인정하는 것이 필요
- 정보통신기술을 상품이라기보다 공공설비로서 접근해야 하며 포용적 접근을 위해 지역이 계획들을 만들도록 촉진하고 지식의 한계로 인해 서비스에서 배제된 사람들을 위해 적절한 기술 학습을 지원하는 것이 중요
○ ‘음식’은 모든 인간의 기본적인 필요로 모든 사회는 누구도 굶고 사는 일이 없도록 책임지는 것이 필요
- 국가는 어떤 아동도 배고픈 상태로 학교에 가서는 안 되고 어떤 가족도 난방과 식사 중 하나를 선택해야만 하는 일이 없어야 하며 모든 사람은 충분하고 영양가 있는 음식에 대한 권리를 보장
<목표는 푸드뱅크를 만드는 것이 아니라 푸드뱅크가 필요 없는 사회를 만드는 것>
모든 사람은 적절한 영양분이 필요하다. 국가는 모든 사람이 필요한 음식을 구할 수 있게 하고 충분히 영양가 있는 음식을 섭취할 수 있도록 보장해야 한다. 그러나 많은 선진국에서 식량 부족과 배고픔이 증가하고 있으며 자선단체들이 무료로 음식을 제공하는 푸드뱅크(Food Bank)가 늘어나고 있다. 푸드뱅크는 단지 긴급 대응 일 뿐이고 식량 부족 문제에 대한 해답이 될 수 없다. 식량 부족은 소득 불안정, 기업 폭리, 열악한 주거, 질병, 실업, 가족 붕괴, 사회적 고립 등과 복잡하게 얽혀있다. 무료 학교 급식과 함께 사회보장제도를 근본적으 로 개선한다면 사람들이 충분히 음식에 대한 필요를 충족할 수 있을 것이다. 가능한한 많은 식량을 지역에서 재배, 판매, 소비할 수 있도록 하고, 탄소 배출량이 많은 ‘원거리 수송 식품’을 줄이며, 공동의 식량 생산과 소비를 촉진하는 지역 시책을 지원하고, 빈곤 지역에서도 좋은 식량을 구할 수 있도록 보장해야 한다. 사회보장 제도의 근본적 개혁은 모든 사람이 충분한 음식을 살 수 있도록 보장할 것이다. 푸드뱅크는 사라질 것이다
‘큰 정부’의 폐해 우려는 지방분권 확대와 다양한 주체들의 민주적 참여로 불식 가능
□ 보편적 기본 서비스의 실행에 따른 권력의 중앙집권화와 관료주의 강화 등
○ 보편적 기본서비스는 풀뿌리 민주주의에 기반해야 효과적인 실행이 가능하므로 지방정부에게 재정 자율성과 책임성을 부여하는 것이 필수
- 보편적 기본서비스의 실행 과정에 시민들이 활발하게 참여하여 민주주의적인 공적 논의가 가능하도록 구조화하고 상시화
○ 시민 스스로가 국가의 통제가 아닌 사회적 책임 의식을 원동력으로 지역사회 문제를 함께 해결
- 정부는 시민사회를 주도하기보다 촉매제와 자극제 역할을 하면서 정부의 역할은 축소되고 개인, 전문가, 시민, 기업이 적극적 역할
복지국가를 대표하는 스웨덴 모델의 목표는 모두에게 이익이 되는 번영을 높이면서 시민의 자율성과 독립성을 보장하는 것이다.. 스웨덴 모델은 3개의 기본 축으로 이루어진다(상단 그림 참조). 변화에 대한 적응을 촉진하는 노동시장, 보편적 복지정 책과 개방 및 안정을 촉진하는 경제정책이다. 노동시장은 적극 적 노동시장 정책과 효과적인 실업보험제도를 포함하면서 노동 자들이 구조 변화에 적응할 수 있도록 지원한다. 복지정책은 모든 시민이 양질의 복지서비스를 누릴 수 있도록 보장하는 보편 적 원리에 기반한다. 경제정책은 경제안정을 촉진하면서 국제 경쟁력을 확보하기 위한 조건을 만드는 것이다. 이 모델의 전 제조건은 건전한 재정정책, 시스템에 대한 신뢰, 높은 고용수준, 강력하고 평등한 사회적 파트너십 등이다. 보편적 복지국가 로서의 스웨덴은 보편적 기본 서비스의 모델이자 보편적 기본서 비스의 현실적 타당성과 지속가능성을 보여주고 있다.
보편적 기본서비스에 기반한 복지국가 추진 전략
□ 보편적 기본 서비스의 실행에 따른 권력의 중앙집권화와 관료주의 강화 등보편적 기본서비스는 한국형 복지국가의 추진을 위한 방안의 하나로 재정 건전성을 유지하면서도 빈곤과 불평등을 극복할 수 있는 정책
○ 보편적 기본서비스는 기존의 사회서비스를 확장하므로 상대적으로 재정 지출의 부담이 적을 수 있고 단계적인 추진을 통해 재정부담의 분산이 가능
- 필요에 따라 목적세인 ‘사회복지세’ 도입, 사회서비스 확대와 연계되는 현금성 지원 축소, 복지 친화적인 조세 시스템 개혁 등의 추진 고려
<프랑스 사회보장세 개요>
프랑스의 사회보장세(Itaf)는 사회복지 재원의 조달을 위해 도입된 조세이다. 사회보장세는 사회적 급여의 재 원이나 사회보험을 위한 재원 조달에 할당된다. 사회보장세에는 일반사회기여금(CSG), 사회적 부채 상환 기여 금(CRDS), 4.5% 사회적 공제, 사회적 공제에 대한 추가 기여금과 연대공제 등으로 구성된다. 이 같은 조세는 프랑스에 거주하는 사람들의 소득에 부과된다. 사회보험료는 프랑스 복지시스템의 가장 큰 재원이지만 비중은 지속적으로 감소되어 왔고, CSG의 증가로 인해 조세 재원의 비중이 확대되었다. 사회보험 시스템의 한계를 극복하기 위해서는 조세에 기반한 사회보장제도의 확충이 필요하기 때문이다. 프랑스는 1980년대부터 실업문 제가 심각해지면서 장기 실업으로 인한 빈곤 문제가 대두되었다. 장기 실업자들은 사회보험의 혜택을 받기가 어렵기 때문에 프랑스 정부는 이들에 대한 복지 확대를 위한 재원이 필요하였다. 프랑스 정부는 1990년대에 조세로 재원을 조달하여 국가가 관리하는 다양한 사회적 급여를 도입하였다. 특히 프랑스 정부는 일자리 창출 창출을 위해 고용주가 부담하는 사회보장 기여금을 감면하여 노동비용을 하락시키기 위해 사회보장세를 활용하고 있다. 사회보장세는 2018년 기준 사회복지 재원의 1/4을 충당하고 있으며 사회보장세에 의한 재원조달의 비중은 갈수록 증가되고 있다. 프랑스는 일자리와 투자를 위해 고용주들의 보험료 부담을 축소시키면서 증대되는 사회복지지출을 충당하기 위해 사회보장 재원으로서 조세를 지속적으로 확대하고 있다.
보편적 기본서비스에 기반한 복지국가 추진 전략으로 6가지 방향 제안
1) 중장기적인 복지국가의 목표와 로드맵 제시
- 정부가 한국형 복지국가의 비전을 제시하고 이를 위한 지속 가능한 사회보장 제도, 재정 지출 추정과 재원확보 방안 등을 하나의 패키지로 하는 마스터플랜 제안
2) 복지정책과 지출 수준의 연동을 통한 복지재정의 투명성 강화
- 복지 인프라 확충에 대한 사회적 합의를 위해서는 복지가 공짜 점심이라는 인식을 없애면서 복지 확대에 따른 도덕적 해이를 최소화
- ‘사회복지특별회계’를 만들어 지출의 투명성 제고 가능
3) 재원확보를 위한 조세개혁 방안 제시
- 복지 지출의 미래 전망치에 근거해 필요한 세입을 투명하게 결정하고 조세개혁의 방향을 제안하면서 복지 재원의 충당과 지출에 대해 논의
4) 기존 공공서비스의 개선 및 확충
- 공교육 인프라 투자 확대 및 서비스 질 제고, 공공 의료서비스의 질을 높이고 생활 기반 지역 의료서비스 확충, 고가 치료에 대한 의료보험 적용 확대, 보육을 현금 지원에서 공공서비스 공급 위주로 전환, 노인 및 장애인 돌봄 서비스 확대 등
5) 지역별 특성에 맞는 보편적 기본서비스 단계적 추진
- 지역별 특성에 맞는 보편적 기본서비스 영역을 선정하여 단계적으로 추진하는 지역 기반 보편적 기본서비스 도입
6) 낙후지역을 위한 보편적 기본서비스 우선 추진
- 낙후지역을 시범지역으로 선정하여 지역별 특성에 따라 의료, 돌봄, 교육, 음식, 교통, 정보 등의 보편적 기본서비스 도입
- 예를 들어 고령화율이 높은 낙후지역의 경우 커뮤니티 점심 서비스, 공공 의료서비스, 노인 돌봄 서비스 등을 보편적 기본서비스로 제공
내용 발췌 : 본 포스팅의 내용은 [복지국가를 위한 사회 서비스] 연구 자료의 내용을 편집하였습니다.
김은경 / 시군연구센터 선임연구위원
문미성 / 경제사회연구실 선임연구위원
